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Johannesburg: Die wichtigsten Verhandlungsthemen

UNIC/511
August 2002
Hintergrund-Information

Die Probleme sind global: Armut, Luft und Wasser, Abholzung der Wälder, Überfischung, Klimawandel. Kein Land kann sich diesen Herausforderungen alleine stellen. Die Suche nach Lösungen erfordert einen globalen Konsens, der Hand in Hand mit gemeinsam ergriffenen Maßnahmen zur Verbesserung des Lebensstandards und zur Sicherung lebenswichtiger Ökosysteme beiträgt. Der Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung bietet die Gelegenheit, eine Plattform für alle Länder der Welt zu schaffen, um ein gemeinsames Vorgehen in diesen Fragen zu erarbeiten.

Es ist natürlich keine leichte Aufgabe, rund 190 Staaten auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen, um Prioritäten und Maßnahmen festzulegen, die weltweit zur Erreichung einer nachhaltigen Entwicklung führen, oder Einigung auf eine politische Erklärung zu erzielen, in der die gemeinsame Vision und das gemeinsame Bekenntnis der Staats- und Regierungschefs zum Ausdruck kommt. Die Verhandlungen auf dem Wege zum Weltgipfel in Johannesburg haben in der Tat gezeigt, wie schwierig es oft ist, unterschiedliche regionale und nationale Interessen in einem globalen Übereinkommen zu vereinen.

Aber der im Januar aufgenommene Verhandlungsprozess hat zu einem Text geführt, der bereits zu 75% akkordiert ist. Darin werden die Maßnahmen und Verpflichtungen umrissen, die von den Regierungen in Johannesburg zur Bewältigung zahlreicher Fragen verabschiedet werden sollen. Sie reichen von der Versorgung mit gesundem Trinkwasser und ausreichender Abwasserentsorgung bis zum Schutz der Ozeane und Wälder, oder zur Senkung der Nachfrage nach Rohstoffen durch geändertes Produktions- und Konsumverhalten. Auch Elemente der politischen Erklärung, die auf dem Gipfel verabschiedet werden soll, wurden bereits informell diskutiert. Die Verhandlungen über den konkreten Text der Erklärung werden jedoch erst in Johannesburg stattfinden.

Der Umsetzungsplan und die politische Erklärung sind zwar keine rechtverbindlichen Verträge, aber die Intensität der Verhandlungen - und die Lobbytätigkeit von internationalen Agenturen und Nichtregierungsorganisationen - verdeutlichen, dass diesen Dokumenten beachtliches politisches Gewicht beigemessen wird. Ein Dokument, das einstimmig von allen Ländern verabschiedet wird - noch dazu auf einem Gipfel, an dem zahlreiche Staats- und Regierungschefs teilnehmen - besitzt automatisch ein hohes Maß an moralischer Autorität. Es kann zu Präzedenzmaßnahmen und neuen politischen Richtlinien führen, die zu einer Art „weichem Recht“ werden und großen Einfluss auf zahlreiche internationale Organisationen haben können.

Die bisherigen Verhandlungen

Der Entwurf des Umsetzungsplans, der aus dem letzten Vorbereitungstreffen für den Gipfel in Bali hervorging und als Verhandlungsgrundlage in Johannesburg dienen wird, ist 78 Seiten lang und enthält 153 Absätze und 625 Unterabsätze. (Den vollständigen Text dieses Verhandlungsdokuments finden Sie im Internet unter: http://www.johannesburgsummit.org/.) Über drei Viertel dieses Textes ist man sich bereits einig; über die „in Klammern“ stehenden Textstellen muss in Johannesburg weiter verhandelt werden. Die noch offenen Fragen betreffen einige der schwierigsten Themen, darunter Handels- und Finanzfragen, sowie die Festlegung neuer Fristen und konkreter Ziele. Zahlreiche Streitpunkte in den Verhandlungen spiegeln die unterschiedlichen Bedürfnisse und Standpunkte von Entwicklungsländern und Industriestaaten, sowie unterschiedliche regionale Anliegen wider.

Alle Mitgliedstaaten nehmen aktiv an den Verhandlungen teil, aber die Gespräche drehen sich oft nur um einige wenige gegensätzliche Positionen, da die Verhandlungen zumeist zwischen Länderblöcken geführt werden. Die Entwicklungsländer werden durch die „Gruppe der 77 und China“ vertreten, einer Staatengruppe, der tatsächlich 133 Mitgliednationen angehören. Die G-77 präsentiert gewöhnlich eine einheitliche Position in wichtigen Wirtschaftsfragen, aber innerhalb der Gruppe bestehen verschiedene regionale Untergruppen, vor allem für Afrika, Lateinamerika (Rio-Gruppe), sowie die Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS). Venezuela führt derzeit den Vorsitz in der G-77 und spricht in den Verhandlungen für alle Mitglieder der Gruppe.

Auch die Industriestaaten haben Verhandlungsgruppen gebildet. Die Mitglieder der Europäischen Union sprechen gewöhnlich mit einer Stimme. Andere Staaten in Mittel- und Osteuropa schließen sich häufig der EU an. Dänemark führt derzeit die Präsidentschaft der Union und spricht daher auf dem Gipfel für diese Länder. Die Schweiz, nach wie vor ein Beobachterstaat, tritt unabhängig auf. Das gleiche gilt für Norwegen. Eine weitere, informellere Gruppierung sind die sogenannten JUSCANZ-Länder, zu denen Japan, die Vereinigten Staaten, Kanada, Australien und Neuseeland zählen.

Der Entwurf des Umsetzungsplanes

Der Umsetzungsplan spricht acht breite Bereiche an, in denen dringend etwas getan werden muss: Beseitigung der Armut, Veränderung nicht nachhaltiger Konsum- und Produktionsgewohnheiten, natürliche Ressourcen und Ökosysteme, Reaktionen auf die Globalisierung, Gesundheit und nachhaltige Entwicklung, die Probleme kleiner Inseln-Entwicklungsländer, Afrika und andere Regionen, sowie die für die Umsetzung erforderlichen Mittel.

Viele Vorschläge des Dokuments sind nicht neu. Sie entsprechen dem Stand der zahlreichen Diskussionsprozesse, die zum Gipfel geführt haben. So stammen etwa die Formulierungen über Wasser und Abwasserbeseitigung, über die bereits Einigung erzielt wurde, direkt von einer wichtigen Tagung über Frischwasser, die im vergangenen Dezember in Bonn stattfand. Verschiedene Textstellen wurden nicht nur der Agenda 21 entnommen, sondern auch aus den Abschlußdokumenten des Millenniumsgipfels und anderer wichtiger UNO-Konferenzen des letzten Jahrzehnts sowie einer Vielzahl multilateraler Umweltabkommen.

Nach den vorgegebenen Verhandlungsregeln gilt aber nichts als beschlossen, solange nicht alles beschlossen wurde. Wenn man davon ausgeht, dass die noch offenen Meinungsverschiedenheiten beigelegt werden können, wurde bisher Übereinstimmung über folgende wichtige Maßnahmen erzielt. Danach wollen die Staaten:

  • ihr Bekenntnis zur Umsetzung der Agenda 21 erneuern; 
  • die riesige Zahl an Menschen, die keinen Zugang zu gesundem Trinkwasser (1,2 Milliarden) und zu einer funktionierenden Kanalisation (2,4 Milliarden) haben, reduzieren. Im Zuge der Verhandlungen für den Gipfel wurde bereits Konsens darüber erzielt, dass die Regierungen bis zum Jahre 2005 ein integriertes Wassernutzungsmanagement sowie Pläne für eine effiziente Wassernutzung entwickeln, effiziente Abwasserbeseitigung für die einzelnen Haushalte schaffen und die sanitären Anlagen in öffentlichen Einrichtungen, vor allem in Schulen, verbessern sollen.
  • den Zugang zu modernen Energieversorgungseinrichtungen für mehr als zwei Milliarden Menschen verstärken, die heute noch über keine Stromversorgung verfügen. Einigkeit besteht auch über die notwendige Verbesserung der Energieeffizienz und die Erhöhung des Anteils an erneuerbarer Energie im Energieangebot. 
  • die medizinische Grundversorgung für alle sicherstellen. Dazu soll der Zugang zu wichtigen Medikamenten, Schutzimpfungen und Impfstoffen verbessert, Umweltgefahren für die Gesundheit reduziert und internationale Initiativen zur Schaffung der erforderlichen Kapazitäten vor Ort in Gang gesetzt werden. Die Regierungen einigten sich auch darauf, ihrer Verpflichtung zur Unterstützung des Globalen Fonds zur Bekämpfung von Aids, Tuberkulose und Malaria nachzukommen und die Zahl der Atemwegserkrankungen zu reduzieren. Dazu soll die Beigabe von Blei in den Treibstoffen und die Verwendung bleihaltiger Farben schrittweise auslaufen und der Zugang zu sauberen Energieformen gefördert werden.
  • unverzügliche Maßnahmen ergreifen, um den illegalen Holzschlag und den verbotenen Handel mit Forstprodukten zu unterbinden und die Erhaltung der Artenvielfalt zu fördern. Dazu sollen den Entwicklungsländern Finanzmittel und Technologie zur Verfügung gestellt werden.
  • den illegalen internationalen Handel mit gefährlichen Chemikalien und Abfallstoffen verhindern und weiter an der Entwicklung einer Strategie für ein internationales Regime für Chemikalien arbeiten. 
  • die Meeresressourcen schützen und dazu Richtlinien für ein Ökosystem für marine Ressourcen und die nachhaltige Entwicklung der Wasserkulturen ausarbeiten.

Die noch offenen Fragen

Über rund ein Viertel des Textes für den Umsetzungsplan bestehen noch Meinungsverschiedenheiten. Zu den umstrittensten Fragen gehören die Themen Globalisierung, Handel und Finanzen. Aber auch auf anderen Gebieten gibt es noch offene Fragen, etwa ob der Gipfel neue Ziele und Fristen festlegen soll oder ob die Staaten zur Ratifikation des Kyoto-Protokolls gedrängt werden sollen.
Unter anderem muss in Johannesburg noch eine Lösung für folgende wichtige Bereiche gefunden werden:

Festlegung von Zielen und Fristen

Auf dem Millenniumsgipfel im September 2000 hatten sich die Länder auf eine Reihe von Zielsetzungen und Fristen geeinigt, z.B. auf die Halbierung der Zahl der in extremer Armut lebenden Menschen bis zum Jahr 2015. Ein wichtiges Thema für den Johannesburg-Gipfel ist die Frage, ob jetzt für eine Reihe weiterer Anliegen zusätzliche Ziele formuliert werden sollen. Einige Länder vertreten dabei die Ansicht, dass die Regierungen nur dann ernsthafte Anstrengungen zur Erreichung bestimmter Ziele unternehmen werden, wenn es entsprechende Verpflichtungserklärungen zur Einhaltung konkreter Ziele und Zeitpläne gibt. Andere meinen, man müsse sich zunächst auf die Umsetzung der bereits festgelegten Ziele konzentrieren und sollte keine neuen Zusagen machen, die nicht eingehalten werden können. Für folgende Bereiche gibt es neue Zielvorschläge:

  • Abwasserbeseitigung. Der Millenniumsgipfel hatte sich auf das Ziel geeinigt, bis zum Jahr 2015 die Zahl der Menschen ohne Zugang zu gesundem Trinkwasser zu halbieren. Jetzt gibt es Vorschläge, das gleiche Ziel auch für die Herstellung einer funktionierenden Kanalisation festzulegen. Das würde rund zwei Milliarden Menschen zugute kommen, die bisher ohne richtige Abwasserbeseitigung auskommen müssen. Jene Länder, die gegen die Festlegung weiterer Ziele sind, schlagen als Alternative eine Formulierung vor, die lediglich von einer “dramatischen Senkung“ des Anteils des Menschen ohne geeignete Abwasserbeseitigung spricht.
  • Energiesubventionen. Ein weiterer Vorschlag fordert die Reduzierung, Beseitigung oder das schrittweise Auslaufen umweltschädlicher und den freien Handel verzerrender Subventionen. Dabei sollten die Industriestaaten Fristen für das Auslaufen dieser Subventionen festlegen, die im Jahr 2007 neuerlich überprüft werden sollten. Einige Industriestaaten vertreten dazu die Ansicht, dass erneuerbare Energie zwar wünschenswert, derzeit aber noch nicht mit anderen Energieträgern wettbewerbsfähig sei. Die Kosten für die Förderung erneuerbarer Energieformen wären derzeit noch zu hoch. Andere entgegnen, dass die aus fossilen Brennstoffen gewonnene Energie nur aufgrund extensiver Subventionen billiger sei. Bei fairem Wettbewerb und bei Berücksichtigung der Folgen jeder Energieform für die Umwelt wären erneuerbare Energieformen durchaus wettbewerbsfähig. Einige Erdöl produzierende Länder wenden ein, dass sie bei einer Förderung erneuerbarer Energieträger für die erlittenen Einkommensverluste entschädigt werden müssten.
  • Erneuerbare Energie. Es gibt Vorschläge, den Anteil erneuerbarer Energiequellen im vorhandenen Energieangebot um 5 bis 15 Prozent bis zum Jahr 2010 anzuheben, oder um zwei Prozent, gemessen am Anteil im Jahr 2000, bis 2010. Die Gegner dieses Vorschlages wenden ein, dass es keine, für alle Länder gleiche Zielsetzung für die Verwendung erneuerbarer Energiequellen geben könne, vielmehr müsse diese von Land zu Land aufgrund der unterschiedlichen Gegebenheiten für den Einsatz erneuerbarer Energiequellen individuell festgesetzt werden.
  • Chemikalien. Einige Länder haben vorgeschlagen, bis zum Jahr 2020 dafür zu sorgen, dass Chemikalien keine wesentlichen schädlichen Auswirkungen mehr auf die menschliche Gesundheit und Umwelt haben. Andere halten dagegen, dass ein solches Ziel wesentliche Kosten bringen würde, etwa für die Entwicklung von Substituten, und damit tiefgreifende negative Auswirkungen auf die Wirtschaft hätte.
  • Artenvielfalt, natürliche Ressourcen und Fischerei. Diskutiert wird auch die Festlegung des Ziels, bis zum Jahr 2015 den derzeitigen Trend des kontinuierlichen Verlustes natürlicher Ressourcen zu stoppen und umzukehren und bis zum Jahr 2010 den derzeitigen Verlust an Artenvielfalt einschneidend zu reduzieren. Ein weiterer Vorschlag, der darauf abzielt, die ausgefischten Fischgründe bis zum Jahr 2015 in ihrem vollen Bestand wieder herzustellen, hat die Fragen aufgeworfen, wer denn was und auf wessen Kosten dazu tun müsse.
  • Müll und Verschmutzung. Nach einem weiteren vorgeschlagenen Ziel sollten bis zum Jahr 2004 Müll und Verschmutzung sowie deren negative Auswirkungen auf die Gesundheit wirksam reduziert, vermieden und unter Kontrolle gebracht werden. 

Kernfragen der nachhaltigen Entwicklung

Es gibt einige grundlegende Unterschiede in der Herangehensweise an die Frage der nachhaltigen Entwicklung zwischen Entwicklungsländern und Industriestaaten - und selbst in kleineren Gruppierungen innerhalb der beiden Lager.

  • “Gemeinsame aber unterschiedlich abgestufte Verantwortungen“. Auf diese Kompromissformulierung hatte man sich ursprünglich bei den Verhandlungen über die Konvention über Klimaveränderungen in den späten 80er Jahren geeinigt. Sie ermöglichte schließlich auch die Einigung, die zur Annahme der Agenda 21 führte. Sie geht von dem Gedanken aus, dass zwar alle Länder ein gemeinsames Ziel verfolgen, dass aber jene Länder, die über wesentlich mehr Mittel verfügen, auch einen größeren Teil der Verantwortung zur Erreichung dieses Ziels tragen müssten. Einige Industriestaaten wenden heute dagegen ein, dass dieses Konzept bereits etwas überbeansprucht sei und in Bereichen angewandt werde, wo es nichts verloren habe und auch nicht gerechtfertigt sei.
  • Vorbeugungsprinzip. Dieses in der Rio-Erklärung verankerte Prinzip besagt, dass dort, wo die Gefahr ernster oder irreversibler Schäden droht, ein noch fehlender endgültiger wissenschaftlicher Beweis nicht zur Begründung herangezogen werden dürfe, um kostengünstige Maßnahmen zur Verhinderung von ökologischen Verschlechterungen hinaus zu schieben. Bei den laufenden Verhandlungen wurde jetzt die Sorge laut, dass eine zu wörtliche Interpretation dieses Prinzips die Verwendung neuer Technologien behindern könnte, während andere darauf verweisen, dass nicht ausreichend getestete Technologien potenziell schädlich sein oder gar katastrophale Folgen haben könnten. Das Prinzip ist auch deshalb umstritten, weil es möglicherweise als protektionistische Handelsschranke mißbraucht werden könnte.
  • Klimawandel. Ein Vorschlag sieht vor, die Regierungen aufzufordern, für das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls Sorge zu tragen und sich weiter um die Senkung des Ausstoßes von Treibhausgasen zu bemühen. Länder, die das Kyoto-Protokoll nicht unterstützen, sind gegen einen entsprechenden Aufruf an alle Staaten zur Ratifizierung des Protokolls.
  • Vorteile der Artenvielfalt. Ein Vorschlag für Verhandlungen über ein internationales Regime, das den Nutzen aus der Verwendung der Artenvielfalt wirksam fördern und sichern soll, wurde von den Entwicklungsländern eingebracht. Sie wollen damit sicherstellen, dass sie einen fairen Anteil an der Nutzung der in ihren Wäldern, Feldern und Gewässern gefundenen Artenvielfalt erhalten.

Handels- und Finanzfragen

  • Marktzugang. Die Entwicklungsländer weisen darauf hin, dass die Industriestaaten nach wie vor hohe Zölle auf Waren aus dem Süden erheben und damit die Wachstumsmöglichkeiten ihrer Wirtschaft einschneidend behindern. Damit verbunden ist die allgemeine Debatte über die Folgemaßnahmen nach der WTO-Tagung in Doha und die Wege zur Förderung eines multilateralen Handelssystems, das allen Ländern bei der Verfolgung einer nachhaltigen Entwicklung zugute kommt. Außerdem geht es in dieser Debatte auch um die negativen Auswirkungen der Agrarsubventionen in den Industriestaaten auf die Landwirte im Süden. 
  • Entwicklungshilfe und Schuldenerlass. Altbekannte Nord-Süd-Fragen tauchen neuerlich auf, wie die Forderung nach neuen und zusätzlichen Mitteln und höherer Entwicklungshilfe, nach einem wirksameren Einsatz der öffentlichen Entwicklungshilfe sowie nach weiteren Maßnahmen des Schuldenerlasses. Einen neuen Schwerpunkt bildet dabei die Frage, ob und wie die im März auf der Konferenz über Entwicklungsfinanzierung in Monterrey versprochene zusätzliche Entwicklungshilfe für die nachhaltige Entwicklung und die in Johannesburg vereinbarten oder auf den Weg gebrachten Initiativen eingesetzt wird.
  • GEF. Zur Diskussion steht auch, ob die bei der nächsten GEF-Tagung im Oktober anstehende Wiederauffüllung der Globalen Umweltfazilität (GEF) um 3 Milliarden US-Dollar unterstützt werden soll. Falls die Geberländer nicht für eine ausreichende Wiederauffüllung eintreten, wären nach Ansicht einiger Länder keine ausreichenden Mittel vorhanden, um alle Bereiche abzudecken, zu deren Finanzierung die GEF verpflichtet ist, ganz zu schweigen von weiteren vorgeschlagenen Mandaten, wie etwa der Finanzierung der Umsetzung der Konvention gegen die Ausbreitung von Wüstengebieten (UNCCD). Die GEF wird gemeinsam von Weltbank, UNO-Umweltprogramm (UNEP) und dem UNO-Entwicklungsprogramm (UNDP) verwaltet und ist das wichtigste Instrument für die multilaterale Finanzierung von Umweltprojekten. 
  • Öko-Kennzeichnung. Vorschläge zur Förderung der Öko-Kennzeichnung sind auf Widersprüche gestoßen, die befürchten, dass diese Kennzeichnung als protektionistische Maßnahme eingesetzt werden könnte, um Waren aus den Entwicklungsländern von den Märkten der Industriestaaten fernzuhalten.

Menschenrechtsfragen und gute Regierungsform

  • Achtung vor Menschenrechten und kultureller Vielfalt. Der Einzelne steht im Mittelpunkt der Bemühungen um nachhaltige Entwicklung. Dieser Grundsatz der Agenda 21 bleibt unbestritten. Aber es gibt Besorgnis darüber, dass die Übertragung der Menschenrechtsdebatte auf die Gespräche über Umsetzungsmaßnahmen dazu führen könnte, die Menschenrechtsfrage zur Vorbedingung für die Gewährung von Entwicklungshilfe zu machen. 
  • Zentrale Arbeitsnormen. Verweise auf die Achtung zentraler arbeitsrechtlicher Normen der ILO sind nicht unproblematisch, da die Entwicklungsländer befürchten, dass ihnen von den Geberländern Sanktionen auferlegt oder Hilfeleistungen verwehrt werden könnten, falls sie aufgrund ihrer begrenzten Ressourcen nicht in der Lage sein sollten, die Einhaltung dieser Normen durchzusetzen. 
  • Gute Regierungsform. Es besteht zwar allgemeines Einvernehmen darüber, dass gutes und verantwortliches Regieren auf nationaler und internationaler Ebene eine wesentliche Voraussetzung für die nachhaltige Entwicklung darstellt, den Entwicklungsländern machen allerdings Bestimmungen in dem Text Sorge, die Entwicklungshilfe, Handel oder Schuldenerlass unmittelbar und zu einseitig definierten Bedingungen von solcher Regierungsform abhängig machen würden. 
  • Zugang zu Grund und Boden, Landbesitz, Sicherheit des Eigentums und Kreditwesen. Diese Themen werfen oft innenpolitische Fragen auf und viele Ländern zögern, einer Formulierung in diesen Bereichen zuzustimmen, die nur sehr schwer durchzusetzen sind. 

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