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Reform der internationalen Finanzarchitektur: UNCTAD fordert ausgewogenere Verteilung der Lasten von Finanzkrisen auf Gläubiger und Schuldner

UNIC/345

GENF/BONN, 24. April 2001 (UNCTAD) -- Anstatt die Aufgaben entschlossen anzugehen, die sich auf internationaler Ebene zur Bekämpfung systembedingter Instabilität stellen, hat sich die Debatte um die Reform der Finanzarchitektur bisher auf Schwachstellen in den nationalen Finanzsystemen der aufstrebenden Entwicklungsländer konzentriert. Doch selbst hier ist es nicht gelungen, Einigkeit über eine angemessene Verteilung von Rechten und Pflichten auf die Schuldner einerseits und die Gläubiger andererseits zu erzielen. Der diesjährige Handels- und Entwicklungsbericht der UNCTAD * , der heute der Öffentlichkeit vorgestellt wird, macht alternative Vorschläge für eine ausgewogenere Behandlung von Gläubigern und Schuldnern im Krisenfall. Dazu gehören: weniger restriktive Auflagen bei der Gewährung offizieller Finanzhilfe, eine bessere multilaterale Überwachung der makroökonomischen Entwicklung der großen Industrieländer und mutigere Schritte hin zu einer Stabilisierung der Kurse der Reservewährungen. Außerdem sollte die Möglichkeit für Zahlungsaufschübe im Krisenfall institutionell abgesichert werden. Zugleich sollte aber auch der Spielraum, der internationalen Finanzorganisationen bei der Bereitstellung von Überbrückungskrediten wirksam begrenzt werden. Nur so können die Gläubiger systematisch in die Krisenbewältigung einbezogen werden.

Internationale Regeln zur Vorbeugung und Bewältigung von Finanzkrisen erforderlich

Seit der Asienkrise haben sich die politischen Auseinandersetzungen über die Reform der Finanzarchitektur fast ausschließlich um die Frage gedreht, wie die Schuldnerländer diszipliniert werden können und welche Mechanismen sie selbst entwickeln müssen, um sich vor monetärer Instabilität zu schützen. “Die betroffenen Länder sind aufgefordert worden, ihre Risiken dadurch besser in den Griff zu bekommen, dass sie strikte Standards einhalten, die Transparenz in der Wirtschaftspolitik vergrößern, ein angemessenes Wechselkurssystem einführen, Währungsreserven bilden und freiwillige Vereinbarungen mit den privaten Kreditgebern treffen, um diese in die Krisenbewältigung einzubeziehen.“ Einige dieser Reformen, so der Bericht, haben zwar durchaus ihren Sinn. Es wird dabei aber generell unterstellt, dass “...die Ursachen der Krisen in erster Linie in den betroffenen Schuldnerländern selbst zu suchen sind“ und nicht in der Funktionsweise des internationalen Finanzsystems. Der Rolle, die bestimmte Institutionen und die Politik in den Gläubigerländern beim Entstehen der internationalen Finanzmarktturbulenzen gespielt haben, wird dem UNCTAD-Bericht zufolge viel zu wenig Bedeutung beigemessen.

Diese Asymmetrien und Versäumnisse spiegeln eher politische als technische Schwierigkeiten wider. Der Bericht stellt fest, dass der ...“Reformprozess vor allem vom Standpunkt der großen Gläubigerstaaten aus vorangetrieben wurde. Diese beherrschen sowohl die multilateralen internationalen Finanzinstitutionen als auch die Gremien, die seit der Asienkrise mit der Aufgabe geschaffen wurden, die internationale Finanzarchitektur zu reformieren.“ Die UNCTAD verlangt eine Neubestimmung der Reformagenda mit dem Ziel, den Entwicklungs- und Schwellenländer einen weit größeren Einfluss zu verschaffen. “Nicht weniger als eine fundamentale Reform der Funktionsweise und Kontrolle internationaler Institutionen ist notwendig“, sagt der Bericht, “um einem neuen und offeneren System Platz zu machen.“ Gleichzeitig drängt UNCTAD die Entwicklungs- und Schwellenländer aber auch dazu, rasch einen Konsens über ihre eigenen Vorstellungen zum Fortgang der Reformprozesses zu suchen.

Transparenz und Regelwerk verbessern

Der Bericht unterzieht die nach der Asienkrise in Gang gesetzten Initiativen zur Verbesserung von Normen und Richtlinien im Finanzbereich (standards und codes) sowie zur Verbesserung der Transparenz bei der Veröffentlichung makroökonomischer Daten einer kritischen Überprüfung. Die UNCTAD-Ökonomen sind der Ansicht, dass diese Initiativen zwar nicht wertlos sind, dass ihre Bedeutung für der Vorbeugung und Bewältigung von Krisen jedoch nicht überschätzt werden sollte. Sie kritisieren auch hier die Einseitigkeit des bisherigen Vorgehens; das Schwergewicht der Reformbemühungen lag auf Seiten der kapitalimportierenden Länder, während die Frage nach Reformen in den Herkunftsländern von destabilisierenden Kapitalströmen weitgehend ausgespart blieb. UNCTAD plädiert für einen behutsamen Reformprozess, bei dem den Besonderheiten von Ländern unterschiedlichen Entwicklungsstandes und ihren jeweiligen administrativen Möglichkeiten angemessen Rechnung getragen wird. Außerdem sollte die Verbesserung finanzieller Normen und Richtlinien mit den Auflagen des IWF bei der Kreditvergabe verknüpft werden.

Für ein neues Weltwährungssystem

Verbesserte Normen und Richtlinien im Finanzbereich bieten einen gewissen Schutz für kapitalimportierende Länder, versprechen aber keine wirkliche Lösung des Problems solange es keine kohärente Politik zur Eindämmung angebotsseitig getriebener Fluktuationen der internationalen Kapitalströme gibt. Praktisch alle Krisen in den Entwicklungs- und Schwellenländern waren eng verbunden mit plötzlichen und unvorhersehbaren Änderungen der Wechselkurse sowohl zwischen den Währungen der wichtigsten Industrieländern als auch zwischen diesen und den Währungen der betroffenen Entwicklungsländer. Der Kern des Problems besteht nach Ansicht der UNCTAD-Experten darin, dass das System von Bretton Woods nach seinem Zusammenbruch bis heute nicht durch einen vergleichbaren institutionellen Rahmen ersetzt worden ist. Die Instabilität der Wechselkurse aber schafft ungleich größere Probleme für Entwicklungsländer, die stark vom Außenhandel abhängig sind und sich in Fremdwährung verschulden müssen, als für die entwickelten Industrieländer.

In der Diskussion in Wissenschaft und Politik um das optimale Währungssystems für aufstrebenden Volkswirtschaften hat sich nach der Asienkrise der Konsens herausgebildet, dass entweder vollkommen flexible Wechselkurse (free floating) oder aber absolut feste Wechselkurse (hard peg) allen denkbaren Zwischenlösungen vorzuziehen seien. Die UNCTAD bricht mit diesem Konsens, und weist in ihrem Bericht darauf hin, dass Finanzkrisen sowohl bei flexiblen, bei festen aber anpassungsfähigen Wechselkursen (soft pegs), als auch bei absolut festen Wechselkursen aufgetreten sind. In einem “currency board“-System (in dem der Wechselkurs unveränderlich ist und die einheimische Geldschöpfung vollkommen von Exporteinnahmen und Finanzzuflüssen in der Bezugswährung abhängt), mag eine Zahlungsbilanzkrise im engeren Sinne weniger wahrscheinlich sein als bei flexiblen oder anpassungsfähigen Wechselkursen. Dafür steigt jedoch die Wahrscheinlichkeit von Krisen im Bankensystem oder in der realen Wirtschaft. Die Kosten, einen absolut festen Wechselkurs über lange Zeit zu verteidigen, sind beträchtlich und können ohne weiteres die Kosten übersteigen, die aus einem möglichen Zusammenbruch eines Systems anpassungsfähiger Kurse resultieren.

“Die zentrale Frage ist, ob es ein angemessenes und stabiles Währungssystem für Entwicklungsländer geben kann, solange die Wechselkurse der wichtigsten Reservewährungen untereinander enorme Schwankungen aufweisen und von fundamentalen Fehlbewertungen gekennzeichnet sind, bei gleichzeitig hoher Volatilität der internationalen Kapitalströme.“ Obwohl eine Lösung für dieses Problem der Logik der Sache nach nur auf globaler Ebene gefunden werden kann, steht das Währungssystem bei der Reform der internationalen Finanzarchitektur nicht einmal auf der Tagesordnung. Der UNCTAD-Bericht empfiehlt die intensive Prüfung folgender Maßnahmen:

  • Einführung anpassungsfähiger Zielbänder für die drei großen Währungen, bei gleichzeitiger Verpflichtung, diese mit Interventionen und, wenn nötig, mit einer verstärkten Koordinierung der Wirtschaftspolitik zu verteidigen. 
  • Einführung einer effektiven multilateralen Überwachung der Wirtschaftspolitik der wichtigsten Industrieländer, mit besonderer Beachtung der Rückwirkungen dieser Politik auf die ärmeren Länder.
  • Die Schaffung einer Reihe von regionalen Zusammenschlüssen nach dem Vorbild der Europäischen Währungsunion. Solange ein Durchbruch auf der globalen Ebene nicht zu erwarten ist, sollten auf regionaler Ebene gemeinsame Abwehrmechanismen gegen systembedingte Fehlentwicklungen und Instabilitäten entwickelt werden. Allerdings setzt dies in der Regel wohl die aktive Mitarbeit eines Landes mit Reservewährung voraus.

Krisenmanagement: Einbindung des privaten Sektors und Grenzen für Kreditlinien

Solange effektive globale Mechanismen zur Vermeidung monetärer Instabilität fehlen, kommt dem richtigen Management von Krisen eine besondere Bedeutung zu. Auch in dieser Hinsicht sind die UNCTAD-Ökonomen mit den bisherigen Antworten auf die Asienkrise unzufrieden. Dem Handels- und Entwicklungsbericht 2001 zufolge liegt dies vor allem daran, dass die “Rettungsprogramme“, die die westliche Welt im Zuge der Finanzkrisen der letzten Jahre geschneidert hat, nicht darauf gerichtet waren, die Währungen der betroffenen Länder vor spekulativen Attacken zu schützen und die für die Aufrechterhaltung einer befriedigenden Wirtschaftstätigkeit notwendigen Importe zu finanzieren, sondern in erster Linie darauf abzielten, die Kapitalverkehrsfreiheit weiter zu garantieren und die Anleger aus der westlichen Welt vor zu großen Verlusten zu schützen (bail-outs).

In diesem Sinne waren die Operationen durchaus erfolgreich, aber sie haben unter Einsatz öffentlicher Finanzmittel die privaten Anleger davor bewahrt, die Konsequenzen ihrer eigenen risikoreichen Anlageentscheidungen zu tragen, wie es eigentlich in der Marktwirtschaft selbstverständlich sein sollte. Seit Anfang 1997 haben die internationalen Banken und institutionellen Anleger angesichts der in den aufstrebenden Finanzmärkten wesentlich höheren Renditen zusätzlich rund 20 Mrd. US $ pro Jahr an zusätzlichen Zinseinnahmen kassiert. Demgegenüber wird der totale Verlust im Gefolge der Krisen in der gesamten Zeit, also in vier Jahren, auf 60 Mrd. US$ geschätzt. Die Lasten werden also zu einem erheblichen Teil den Steuerzahlern der krisengeschüttelten Länder aufgeladen, deren Regierungen für die Rückzahlung der “Rettungskredite“ verantwortlich sind und so letztlich die Verantwortung für private Schulden übernehmen.

Angesichts der Tatsache, dass die Zweifel an dieser Art von Rettungsprogrammen immer lauter werden, ist dieses Vorgehen in der Zukunft wohl nicht mehr tragbar. Der Bericht der UNCTAD schlägt daher allgemeine Moratorien oder Zahlungsaufschübe (standstills) für Länder vor, die unter Finanzattacken zu leiden haben. Nur auf diese Weise kann ein panikartiger Rückzug der ausländischen Anleger verhindert und eine ordnungsgemäße Abwicklung der Schulden auf multilateraler Ebene sichergestellt werden. Zwar können auch freiwillige Vereinbarungen zwischen Gläubigern und Schuldnern (wie die sogenannte “collective action clause“ bei Anleihen) dabei eine Rolle spielen, aber “...eine glaubwürdige Strategie der Einbindung des privaten Sektors in die Krisenbewältigung sollte temporäre Moratorien mit einer strikten Limitierung von Mitteln des IWF verbinden.“

Obwohl die in vielen Ländern üblichen Insolvenzregeln für dieses Modell Pate gestanden haben, hält UNCTAD eine vollständige Übernahme solcher Regeln für eine geordnete Abwicklung internationaler Schulden nicht für erforderlich. Im einzelnen schlägt der Bericht vor:

  • Veränderung der entsprechenden Artikel der IWF-Satzung dahingehend, dass ein Mitgliedsland, das ein einseitiges Moratorium verkünden muss, einen gewissen Schutz gegen die Forderungen und Klagen seiner Gläubiger erhält.
  • Gründung eines unabhängigen Rats von Experten, der solche Moratorien auf ihre Berechtigung hin prüft und gegebenenfalls genehmigt. Da der IWF in der Regel selbst Gläubiger ist, sollte er diese Rolle nicht übernehmen. 
  • Beschränkung des Zugriffs auf IWF-Kredite für die Finanzierung von Rückzahlungen an internationale Gläubiger in einer Krisensituation, bei gleichzeitiger Aufstockung der für die laufende Importfinanzierung oder zur Verhinderung eines scharfen Einbruchs der Wirtschaftstätigkeit verfügbaren Mittel.
  • Beschränkung der Auflagen des IWF bei der Kreditvergabe auf Kernfragen der makroökonomischen Stabilisierung. Die jüngsten Rettungsoperationen für die Türkei und Argentinien haben gezeigt, dass die Kreditvergabe weiterhin an die Erfüllung von Politikauflagen gebunden wird, die unnötig ins Detail gehen und den begünstigten Ländern jeden wirtschaftspolitischen Spielraum nehmen.

Der Bericht stellt fest, dass trotz der breiten Zustimmung zum Ziel einer Einbindung des privaten Sektors, große “bail-outs“ herkömmlicher Art weiter die bevorzugte Antwort auf Krisen in Ländern sind, die den Systemrisiken des globalen und offenen Kapitalmarktes ausgesetzt bleiben. Der Bericht schließt: “Wenn es das wichtigste Ziel der großangelegten Krisenfinanzierung ist, die betroffenen Länder ihren Gläubigern gegenüber zahlungsfähig zu halten, ist nur schwer zu erkennen, wie dies mit einer sinnvollen Einbindung des privaten Sektors in die Krisenbewältigung verbunden werden kann.“

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Für weitere Informationen, wenden sie sich bitte an: Dr. Heiner Flassbeck, Abteilung für Makroökonomie und Entwicklungspolitik, UNCTAD, Tel.: (+41-22) 907-3137, Fax: (+41-22) 907-0274 oder E-Mail: Diese E-Mail-Adresse ist gegen Spambots geschützt! JavaScript muss aktiviert werden, damit sie angezeigt werden kann.

* Trade and Development Report, 2001, (Verkaufsnummer E.01.II.D.10, ISBN 92-1-112520-0) ist zum Preis von US$ 35.- (in Entwicklungs- und Transformationsländern zum Sonderpreis von US$ 19.-) bei der Verkaufsabteilung der Vereinten Nationen in Genf, Palais des Nations, CH-1211 Genf 10, Fax: (+41-22) 917-0027, E-Mail: Diese E-Mail-Adresse ist gegen Spambots geschützt! JavaScript muss aktiviert werden, damit sie angezeigt werden kann. , Internet: http://www.un.org/publications; oder der Verkaufsabteilung der Vereinten Nationen in New York, Two UN Plaza, Room DC2-853, New York, N.Y. 10017, USA; Tel.: (+1-212) 963-8302 oder (+1-800) 253-9646, Fax: (+1-212) 963-3489), E-Mail: Diese E-Mail-Adresse ist gegen Spambots geschützt! JavaScript muss aktiviert werden, damit sie angezeigt werden kann. erhältlich.

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