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Neue Formen der Einflußnahme auf Konfliktparteien notwendig, wenn Friedenssicherungsmaßnahmen erfolgreich sein sollen – Vortrag vor der Georgetown Universität, Washington D.C, 23. Februar 1999
Ich glaube, die Vereinten Nationen können mit gutem Recht für sich in Anspruch nehmen, sowohl die Bezeichnung als auch das Konzept der internationalen Friedenssicherung erfunden zu haben. Allerdings entwickelte sich das aus der Improvisation, in Reaktion auf konkrete Umstände und Situationen. Es überrascht daher nicht, daß sich das Konzept der Friedenssicherung im Lauf der Jahre weiter entwickelt hat und je nach den gegebenen Umständen unterschiedlich geprägt wurde.
Seit dem Ende des kalten Krieges sind unsere Einsätze immer ehrgeiziger und komplexer geworden. Fast ausnahmslos waren alle Konflikte, die seit 1991 ausbrachen, innerstaatlicher Natur. Es gab zwar häufig eine Einmischung von außen, aber die eigentlichen Auseinandersetzungen fanden zwischen Menschen statt, die Bürger ein und desselben Landes sind oder waren. Aus diesem Grund mußten die Vereinten Nationen die Aufgaben ihrer Friedenssicherungseinsätze neu definieren.
Anstatt so lange für die Aufrechterhaltung eines Waffenstillstandes zu sorgen, bis eine politische Lösung ausgehandelt werden konnte, werden wir jetzt mehr im Rahmen eines bereits vereinbarten Prozesses eingesetzt, um bei der Umsetzung einer nicht immer leichten politischen Lösung zu helfen. Daher sind wir auf einmal damit befaßt, Waffen einzusammeln, Milizverbände zu entwaffnen und zu demobilisieren, Wahlen zu überwachen und Polizeikräfte zu kontrollieren – und manchmal sogar auszubilden.
Eine vom Krieg zerrissene Bevölkerung wieder zusammenzuführen, ist nie einfach und man kann selten mit voller Überzeugung sagen: der kritische Punkt ist jetzt überwunden. Aber wir haben einige Erfolge aufzuweisen. In Namibia, in Mosambik, in El Salvador, ja selbst in Kambodscha haben wir einige Jahre lang keinen Krieg mehr gesehen, wenn dort auch noch nicht alle Wunden des Konfliktes ganz verheilt sind. Aber diese Länder haben heute, dank der harten Arbeit der UNO-Friedenssoldaten in den späten achtziger und frühen neunziger Jahren, zumindest eine faire Chance auf dauerhaften Frieden.
In gewisser Weise wurden wir dabei Opfer unseres eigenen Erfolges. In den frühen neunziger Jahren wurden sehr hohe Erwartungen in die Vereinten Nationen gesetzt. Einige der Aufträge, die uns übertragen wurden, hätten nur mit viel mehr Soldaten, mit schwereren Waffen und – vor allem – mit eindeutigeren Mandaten erfolgreich durchgeführt werden können.
Die internationale Staatengemeinschaft hat ihre Lehren aus diesen traurigen Erfahrungen gezogen, aber vielleicht nicht immer die richtigen!
In Afrika hat dies dazu geführt, daß externe Mächte nur mehr sehr zögernd Truppen zur Verfügung stellen und den Gefahren dieser Einsätze aussetzen. So fand die Tragödie in Ruanda zum Teil auch deshalb statt, weil einige Mitglieder des Sicherheitsrates von der Angst verfolgt wurden, die Erfahrungen von Somalia könnten sich wiederholen.
In Europa wurde erfreulicherweise eine andere Lehre gezogen. Auswärtige Mächte, vor allem die Vereinigten Staaten, haben sich mehr und nicht weniger engagiert. Diplomatische Kunst und militärische Stärke fanden – spät, aber sehr wirkungsvoll – zusammen und führten zum Abkommen von Dayton.
Die Durchführungstruppe in Bosnien und ihre Nachfolgerin, die Stabilisierungstruppe, waren meiner Ansicht nach Modell-Friedenstruppen. Schwer bewaffnet und ermächtigt, von der Waffe bei Bedarf auch Gebrauch zu machen, hatten es diese Truppen in der Praxis so gut wie gar nicht nötig, zur Waffe zu greifen, da ihre Autorität nicht in Frage gestellt wurde. Ihr Einsatz wurde zwar vom Sicherheitsrat gebilligt, aber sie sind keine Friedenssicherungstruppen der Vereinten Nationen. Das heißt, sie tragen keine blauen Helme, sondern stehen unter der Führung der NATO.
Aber auch die gleichzeitig in Ostslawonien durchgeführte Operation war ein Erfolg. Auch dort kam eine Truppe zum Einsatz, die stark genug war, um die lokalen Parteien in Schach zu halten, so daß die Übergangsverwaltung anfängliche Probleme in den Griff bekommen und ihren Auftrag erfüllen konnte, ohne in Kampfhandlungen verstrickt zu werden. Das war im wahrsten Sinne des Wortes ein UNO-Einsatz. Ein breites Spektrum internationaler Maßnahmen militärischer, politischer und humanitärer Art wurde hier unter der Leitung eines Sonderbeauftragten des Generalsekretärs – des sehr angesehenen Amerikaner Jacques Paul Klein – gebündelt. Das Ergebnis war eine integrierte Strategie, und die Truppe konnte fristgerecht abziehen, ohne daß es dabei zu neuem Blutvergießen kam.
Friedenssicherung ist keine Arena für Rivalitäten zwischen den Vereinten Nationen und der NATO. Dazu darf es auch nicht kommen. Es gibt mehr als genug zu tun für beide Organisationen. Wir arbeiten am besten, wenn wir unsere jeweiligen Zuständigkeiten gegenseitig respektieren und uns nicht in die Quere kommen. Es ist ja so, daß die Charta der Vereinten Nationen ausdrücklich zuläßt, daß regionale Abmachungen oder Einrichtungen, wie die NATO, bei regionalen Problemen eingreifen, solange dies mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen vereinbar ist. Ich begrüße daher die Rolle der NATO ebenso, wie ich die Rolle anderer regionaler Organisationen in anderen Teilen der Welt begrüße.
Aber nur wenige andere Organisationen verfügen über die gleichen operativen Möglichkeiten wie die NATO. Es ist daher bedauerlich, daß der Sicherheitsrat in den letzten Jahren eher gezögert hat, ein Mandat für neue Friedenssicherungseinsätze der Vereinten Nationen zu erteilen und es häufig regionalen oder subregionalen Organisationen überlassen hat, mit lokalen Konflikten aus eigener Kraft fertig zu werden. Das legt diesen Organisationen eine unfaire Bürde auf. Außerdem läßt man damit auch die Erfahrungen links liegen, die die Vereinten Nationen in vielen Jahren auf dem Gebiet der Friedenssicherung erworben haben.
Diese Entwicklung hat dazu geführt, daß die Zahl der UNO-Friedenssoldaten zwischen 1994 und 1998 stark rückläufig war. Wenn das ein Zeichen dafür gewesen wäre, daß Friedenssicherungseinsätze nicht mehr so notwendig gewesen sind, hätten wir allen Grund zur Freude gehabt. Das trifft aber ganz und gar nicht zu. Tatsächlich ist die Gesamtzahl der in aller Welt eingesetzten Friedenssoldaten ziemlich konstant geblieben; nur der Anteil der Blauhelme ist zurückgegangen. Die Ironie der Geschichte ist, daß dieser Rückgang zu einem Zeitpunkt erfolgte, als die Vereinten Nationen mit Unterstützung ihrer Mitgliedstaaten gerade dabei waren, eine solide Infrastruktur für die Leitung und Unterstützung von Friedenssicherungseinsätzen zu schaffen.
Ist es nicht paradox, daß wir heute mit nur 14.000 UNO-Soldaten im Einsatz technisch besser ausgerüstet sind als vor fünf Jahren mit fast 80.000 Blauhelmen? Wenn unsere Kapazitäten weiterhin nicht in vollem Umfang genutzt werden, besteht die Gefahr, daß die Mitgliedstaaten uns nicht länger die Mittel zur Erhaltung dieser Einrichtungen geben werden. Das würde keine Rolle spielen, wenn in allen Teilen der Welt der Friede erfolgreich aufrechterhalten werden könnte. Aber die Wahrheit ist: Die Rolle, die die NATO in Bosnien gespielt hat, ist von anderen regionalen Einrichtungen oder Verteidigungsbündnissen andernorts nur schwer nachzuahmen.
Vor allem in Afrika stelle ich fest, daß sich lokale Mächte und auch regionale Organisationen immer häufiger an die Vereinten Nationen um Hilfe wenden. Wir dürfen uns nicht selbst unserer Möglichkeiten begeben, hier zu helfen. Natürlich müssen wir darauf achten, die Fehler der Vergangenheit nicht zu wiederholen. Wir dürfen nie wieder eine UNO-Truppe entsenden, nur um eine vor Ort zu haben, die einen Frieden sichern soll, den es nicht gibt oder den die beteiligten Parteien selbst nicht wirklich wollen. Das ist vielleicht die Lehre, die wir aus Angola ziehen können, wo jetzt erneut ein Bürgerkrieg tobt und wo ich gezwungen war, den Abzug der UNO-Truppe zu empfehlen.
Aber vergessen wir nicht die positiven Lehren aus Mosambik, das vor 10 Jahren ein fast ebenso tragischer und hoffnungsloser Fall zu sein schien, wie Angola. In Mosambik hatte die Präsenz von 7.000 UNO-Soldaten einen mäßigenden Einfluß; dort konnten sie das Selbstbewußtstein der Parteien und Bevölkerungsgruppen stärken und einen Zusammenbruch des Friedens verhindern. Die Austragung des Konfliktes wurde erfolgreich in rechtmäßige politische Institutionen verlagert und daher mußten Interessengegensätze nicht weiter mit der Waffe ausgetragen werden. Dazu war es erforderlich, den Parteien beim Aufbau nationaler Einrichtungen zu helfen und deren Basis zu verbreitern. Und um sicherzustellen, daß die Parteien von diesen neuen Einrichtungen auch Gebrauch machen können, mußten wir ihnen – vor allem der Guerilla-Opposition – dabei helfen, den Übergang von einer Armee zu einer politischen Partei zu bewältigen. Hätten wir das nicht getan, hätten sich die Oppositionsführer bald enttäuscht von dem politischen Prozeß abgewandt und wären vielleicht der Versuchung erlegen, ihr Glück wieder auf dem Schlachtfeld zu suchen. Wir haben auch für Anreize für die einzelnen Kämpfer gesorgt, von denen viele noch als Kinder zum Militärdienst gezwungen wurden, als Soldaten heranwuchsen und keine andere Lebensweise kannten. So konnten die Parteien in Mosambik, mit ein klein wenig Hilfe von den Vereinten Nationen, Frieden schaffen. Aus einer einst gewalttätigen und brutalen Rebellenbewegung war eine konstruktive und friedliche Oppositionspartei geworden.
Es steht außer Zweifel, daß wir manches in Mosambik richtig gemacht haben, was in Angola schief lief, aber der wesentliche Unterschied liegt wohl im Verhalten der politischen Führung auf beiden Seiten in den zwei Ländern.
Das heißt also: Ja, wir müssen vorsichtig sein bei der Übernahme neuer Mandate in Ländern, in denen es viele unterschiedliche Interessen und ethnische Feindschaften gibt. Aber wir sollten auch nicht der Illusion erliegen, daß regionale oder subregionale Einrichtungen in der Lage sind, diese Probleme aus eigener Kraft und ohne Hilfe der Vereinten Nationen zu lösen.
Wir müssen nur eine Liste jener Länder erstellen, die zum Beispiel in der Demokratischen Republik Kongo als „regionale Streitmacht“ gelten könnten, um zu erkennen, daß viele davon bereits auf der einen oder anderen Seite in die Feindseligkeiten verstrickt sind. Die Erfahrung von Jahrzehnten hat gezeigt, daß Friedenssicherung am besten jenen überlassen bleiben sollte, die nicht aus der Region kommen, denn diese werden eher als wirklich unparteiisch und unbeteiligt akzeptiert.
Wir sollten uns daher auf die Schlußfolgerung einstellen, zu der viele afrikanische Staatsmänner bereits gekommen sind: Wenn eine Friedenssicherungstruppe im Kongo notwendig ist, dann werden die Vereinten Nationen sehr wahrscheinlich beteiligt sein müssen.
Wir müssen aber auch darauf bestehen, daß eine UNO-Truppe nur dann entsendet wird, wenn sie die erforderliche Stärke und Feuerkraft für die Erfüllung ihres Auftrags erhält und wenn sie mit voller Rückendeckung durch den Sicherheitsrat rechnen kann, falls sie diese Mittel auch einsetzen muß. In einer solchen Truppe müssen nicht unbedingt amerikanische Soldaten vertreten sein, aber sonst ist das Modell Bosnien genau so relevant für Afrika wie für Europa.
Wir stellen immer häufiger fest, daß Friedenssicherung nicht als isolierte Aufgabe gesehen werden darf. Sie muß Teil eines Kontinuums sein, das von der Konfliktprävention über die Konfliktlösung bis zur „Friedensstiftung“ reicht. Und diese Aufgaben vollziehen sich nicht in einer fein säuberlich getrennten zeitlichen Reihenfolge. Man muß schon mit der Friedensstiftung beginnen, während der Konflikt noch anhält. Das ist in erster Linie eine politische Aufgabe, die aber untrennbar mit der Friedenssicherung verbunden ist. Immer mehr verschwimmen die scharfen Trennlinien zwischen den politischen und militärischen Aufgaben unserer Arbeit. Ich zweifle keinen Augenblick daran, daß wir in Zukunft diesbezüglich noch flexibler werden müssen.
Ich glaube, daß die Zukunft der Friedenssicherung maßgeblich davon abhängt, ob es uns gelingt, neue Formen der Einflußnahme zu entwickeln, um Konfliktparteien zu einer Lösung zu bewegen. Wenn in der Vergangenheit ein Friedenssicherungseinsatz in Schwierigkeiten geriet, war die wirksamste Antwort ein Bericht an den Sicherheitsrat, dessen ständige Mitglieder dann auf ihre jeweiligen Schützlinge Druck ausübten – hauptsächlich im Wege der Gewährung oder Kürzung von wirtschaftlicher oder militärischer Hilfe.
In den heutigen Konflikten spielt diese Art direkter Hilfe von Regierung zu Regierung eine untergeordnete Rolle. Konfliktparteien finanzieren ihre Armeen heute mit harter Währung aus dem Verkauf von Rohstoffen, die sie kontrollieren. Wie können wir Einfluß auf diese Einnahmequellen gewinnen? Möglicherweise über ein neues Verhältnis zur Privatwirtschaft, wo die ausländischen Kunden und Förderer der Konfliktparteien zu finden sind.
Angesichts der innerstaatlichen Natur der heutigen Konflikte, die in gewisser Weise immer auch ein Kampf sind, der in den Herzen und Köpfen der Menschen stattfindet, sollten wir die Zivilbevölkerung stärker einbeziehen. Zumindest müssen wir dafür sorgen, daß sie Zugang zu verläßlicher und objektiver Information erhält, um nicht ein leichtes Opfer künstlich entflammter Angst- und Haßgefühle zu werden.
Leider werden Friedenssicherungseinsätze der Vereinten Nationen auch weiterhin notwendig sein und, aller Wahrscheinlichkeit nach, auch zunehmen. Und es liegt im ureigensten nationalen Interesse Amerikas, eine internationale Antwort auf Konflikte zu unterstützen – selbst auf jene, die weit weg zu liegen scheinen, denn in der heutigen eng verflochtenen Welt bleiben solche Konflikte nur selten auf ein Land oder eine Region beschränkt.
Nehmen Sie das Beispiel Ruanda: Das Versagen der internationalen Gemeinschaft, wirksam auf diesen Konflikt zu reagieren, führte nicht nur zum Völkermord in Ruanda selbst, sondern auch zur Flucht der Betroffenen und der Kämpfenden über die Landesgrenzen hinweg. Weil wir es unterließen, rechtzeitig zu handeln, bekämpfen sich heute sieben Länder in einer der rohstoffreichsten Regionen, die ein vorrangiges Investitions- und Entwicklungsgebiet sein könnte. Können die Vereinigten Staaten das so einfach ignorieren?
Ich selbst werde nie den Gedanken daran loswerden, daß wir versagt haben und dem Völkermord in Ruanda nicht eher Einhalt gebieten konnten, bis nahezu eine Million Menschen ermordet worden waren. Die Friedenstruppe wurde genau dann abgezogen, als sie eigentlich hätte verstärkt werden müssen. Aber ob wir Reue oder Empörung oder beides zum Ausdruck bringen, unsere Worte bedeuten nur wenig, es sei denn, wir sind sicher, daß wir das nächste Mal anders handeln werden. Das heißt, das wir uns das nächste Mal nicht hinter der Kompliziertheit und Gefahr einer Situation verstecken. Das nächste Mal dürfen wir nicht darauf warten, bis wir hinterher gescheiter sind. Wir dürfen auch keine unmöglichen Bedingungen stellen und so dafür sorgen, daß der Sicherheitsrat so lange keine Entscheidung fällt, bis es zu spät ist. Wir müssen bereit sein zu handeln, solange die Verhältnisse noch unklar und ungewiß sind, aber auch solange noch Zeit ist, etwas zu bewirken.
Wir müssen dafür ausreichende Mittel zur Verfügung stellen, und dazu gehört auch eine glaubwürdige militärische Stärke, wo Abschreckung erforderlich ist, damit der Erfolg des Einsatzes und die Sicherheit der Friedenssoldaten gewährleistet sind. Und sobald der Sicherheitsrat einen Friedenseinsatz genehmigt hat, müssen alle – und in erster Linie jene Ratsmitglieder, die für den Einsatz gestimmt haben – ihren Anteil an den Kosten unverzüglich und vollständig entrichten.
Nur wenn wir unsere Arbeit mit dieser Einstellung angehen, dürfen wir hoffen, daß die Friedenssicherung im 21. Jahrhundert auf den Errungenschaften des 20. Jahrhunderts aufbauen kann.