UNCTAD sieht Wachstumspotential in Afrika und fordert unabhängige Ermittlung der Schuldendienstfähigkeit

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GENF/BONN, 16. September 1998 (UNCTAD) – Afrika verfügt über ein größeres wirtschaftliches Wachstumspotential als generell angenommen wird. Aber der Kontinent braucht eine neue Wirtschaftspolitik, institutionelle Reformen und eine schnelle Lösung der Schuldenproblematik um dieses Potential zu nutzen. Viele andere rohstoffreiche Länder, deren Wirtschaften sich erfolgreich entwickelt haben, hatten keineswegs bessere Ausgangsbedingungen als die meisten afrikanischen Staaten heute. In seinem Handels- und Entwicklungsbericht 1998 bietet das Sekretariat der Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) eine eingehende Analyse der wirtschaftlichen Situation auf dem afrikanischen Kontinent und schlägt Maßnahmen vor, mit denen über eine dynamische Verflechtung von Investitionen und Exporten sowohl die Produktionskapazitäten ausgeweitet als auch die Wettbewerbsfähigkeit der afrikanischen Wirtschaften gesteigert werden kann. Der Bericht kritisiert, daß im Zuge der Strukturanpassungsprogramme auf dem Kontinent die Bestimmung der Preise höchst unvollkommenen Märkten überlassen wurde und schlägt Korrekturen dieser Politik vor. Als wichtigsten Schritt auf internationaler Ebene sieht UNCTAD eine schnelle Beseitigung des Schuldenüberhangs auf der Grundlage einer unabhängigen Ermittlung der Schuldendienstfähigkeit der betroffenen Länder.
Trügerischer Aufschwung? Ein Anhalten des Wachstumstrends ist möglich, unter der Voraussetzung, daß ….

Nach zwei Jahrzehnten fast kontinuierlichen wirtschaftlichen Niedergangs ist das Pro-Kopf-Einkommen in Afrika seit 1995 wieder gestiegen. Diese Erholung wurde durch höhere Rohstoffpreise (zwischen 1993 und 1996 stiegen die Preise für alle Rohstoffe außer Erdöl um 25 Prozent), bessere Witterungsbedingungen und in einigen Ländern durch das Abflauen von Bürgerkriegen gefördert. Seinen Höhepunkt erreichte das Wachstum 1996 mit 4,6 Prozent, bevor es 1997 wieder auf 3,3 Prozent sank. Für das laufende Jahr wird eine Wachstumsrate von maximal 3,7 Prozent erwartet, die aber niedriger ausfallen könnte, wenn die Rohstoffpreise in der Folge der Asienkrise noch weiter fallen. Dieses Ergebnis ist unbefriedigend, gemessen an dem von den Vereinten Nationen gesetzten Ziel eines sechsprozentigen Wachstums, das gebraucht wird, um die Marginalisierung der Region zu stoppen.

… die internationale Gemeinschaft eine angemessene Lösung für die Verschuldungsproblematik findet …

Afrikas Auslandsschulden lähmen das langfristige Wirtschaftswachstum. Sie behindern nicht nur öffentliche Investitionen in die Infrastruktur und die menschlichen Ressourcen, sondern schrecken auch potentielle private ausländische Anleger und Investoren ab. Afrikas Schulden bestehen zu 80 Prozent gegenüber öffentlichen Kreditgebern, und ein großer Teil des Schuldendienstes kann einfach nicht bezahlt werden. So resultieren zwei Drittel der Neuverschuldung seit 1988 aus aufgelaufenen Schuldendienstrückständen. 1996 betrugen diese Rückstände mehr als 64 Milliarden US-Dollar und machten damit ein Viertel der Gesamtverschuldung aus.

Die neueste Initiative der Weltbank und des IWF für hochverschuldete arme Länder ist umfassender, gerechter und besser koordiniert als frühere Initiativen zur Lösung des Schuldenproblems. Trotzdem stellt der UNCTAD-Bericht fest, daß der Schuldenerlaß für Afrika quantitativ immer noch ungenügend ist und nicht schnell genug gewährt wird. Da auch die staatlichen Entwicklungshilfeleistungen seit Beginn der 90er Jahre tendenziell rückläufig sind, geraten die hochverschuldeten armen Länder Afrikas immer mehr unter finanziellen Druck, was nichts Gutes für zukünftige Investitionen und das Wachstum in der Region erhoffen läßt.

UNCTAD fordert, die Frage des Schuldenerlasses für Afrika neu anzugehen. Die Schuldendienstfähigket der afrikanischen Länder sollte durch ein unabhängiges Gremium ermittelt werden; wegen der bestehenden Interessenkonflikte kann diese Aufgabe nicht den Gläubigern überlassen werden. Ein solches Gremium sollte aus erfahrenen Finanzexperten und Entwicklungspolitikern bestehen, die von Gläubigern und Schuldnern gemeinsam benannt werden. Die Gläubiger müßten sich verpflichten, die Empfehlungen dieses Gremiums hinsichtlich des erforderlichen Schuldenerlasses umgehend und vollständig umzusetzen. Mit einer solchen Verfahrensweise würde allgemein anerkannten Entschuldungsprinzipien entsprochen und eine wichtige Voraussetzung dafür erfüllt, daß der Aufschwung der letzten Jahre in Afrika in einen länger andauernden Prozeß nachhaltigen Wachstums münden kann.

… und daß eine umfassende Überprüfung der Wirtschaftspolitik stattfindet,

Die wirtschaftspolitischen Reformen in der Region haben auf makroökonomische Stabilität, eine Einschränkung der Rolle des Staates, größeres Vertrauen in den Marktmechanismus und auf eine schnelle Öffnung gegenüber der ausländischen Konkurrenz als Hauptfaktoren für die Entfaltung des Wachstumspotentials abgestellt. Doch obwohl derartige Reformen bereits seit langem in zahlreichen afrikanischen Ländern unternommen werden, ist der Aufschwung der vergangenen Jahre nur zu einem geringen Teil auf die Strukturanpassungsproramme zurückzuführen, wie der UNCTAD-Bericht betont. Unter den 15 Ländern Afrikas, die gemäß einer Klassifizierung der Weltbank zu Beginn der 90er Jahre die größten Anstrengungen bei der Strukturanpasssung unternahmen, sind nur drei, die heute überdurchschnittlich gute Ergebnisse erzielen.

Von besonderer Bedeutung ist, daß es trotz der wirtschaftspolitischen Reformen in Afrika nicht gelungen ist, eine für die Auslösung eines Wachstumsschubes unentbehrliche Erhöhung der Investitionen zu erreichen. Der Anteil der Investitionen am Bruttosozialprodukt beträgt zur Zeit 17 Prozent, eine Quote, die nicht nur erheblich unter den 25 Prozent der 70er Jahre liegt, sondern auch unterhalb der Quoten vieler Entwicklungsländer in anderen Regionen. Außerdem hat die Wirtschaftspolitik, die darauf abzielte das Preisgefüge zu entzerren, nicht die erhofften Angebotswirkungen gehabt, weil viele institutionelle Voraussetzungen für das Funktionieren einer modernen Marktwirtschaft nur zum Teil oder überhaupt nicht erfüllt waren.

Der Bericht der UNCTAD nennt vier wichtige Gründe dafür, warum eine nachhaltige Erhöhung des Wachstums bei einem Festhalten an der gegenwärtigen Wirtschaftspolitik kaum zu erwarten ist:

Die Reform der Außenhandelspolitik wurde statt von pragmatischen Überlegungen von theoretischen Vorstellungen der Preisentzerrung dominiert, die durch niedrige und einheitliche Zölle errreicht werden sollte. Dabei wurde der Import von Luxusgütern und anderen Konsumgütern häufig genauso behandelt wie der Import von Investitionsgütern und Zwischenprodukten. Dies brachte einheimische Firmen, deren Produkte mit Importen konkurrieren, ebenso in Schwierigkeiten wie potentielle Exportunternehmen.
Die Wechselkurse wurden zunehmend instabil und unberechenbar, da der Kapitalverkehr mit dem Ausland trotz unterentwickelter einheimischer Finanzmärkte faktisch liberalisiert wurde. Solche Unsicherheiten erschweren eine langfristige Planung und verringern die Investitionsbereitschaft, vor allem in Sektoren mit Exportpotential.
Die Liberalisierung in der Landwirtschaft hat nicht zu einer Erhöhung des Anteils der Landwirte an den Exporterlösen geführt, weil sich private Zwischenhändler auf den unvollkommenen und unterentwickelten Märkten den größten Profit sicherten. Die institutionellen Defizite in der Landwirtschaft wurden besonders durch die Abschaffung staatlicher Vermarktungsgesellschaften und ihrer Dienstleistungen für die Landwirte vergrößert.
Hohe und instabile Zinssätze waren die Konsequenz einer Finanzmarktliberalisierung, die vorgenommen wurde ohne daß zuvor sichergestellt wurde, daß die Voraussetzungen für ihren Erfolg erfüllt sind. Die Folgen dieser hohen Zinsen waren Instabilität des Finanzsektors, eine schnelle Anhäufung der Inlandsschulden des Staates und eine ebenso schnelle Zunahme der Zahlungsunfähigkeit von Unternehmen.

… um Afrikas Strukturprobleme zu lösen

Wenn die afrikanischen Regierungen die entwicklungspolitischen Herausforderungen erfolgreich angehen wollen, müssen grundlegende Reformen durchgeführt werden. Einige der anstehenden Probleme sind mehreren Ländern dieser Region gemein und erfordern daher ähnliche Vorgehensweisen. Dazu gehört zum einen die Verbesserung der Effizienz, der Arbeitsmoral und der Entlohnung im öffentlichen Dienst, zum anderen eine Stärkung des gegenseitigen Vertrauens zwischen Staat und Akteuren im privaten Wirtschaftssektor.

Ängste der herrschenden Elite gegenüber einer aufsteigenden dynamischen, rivalisierenden Unternehmerklasse müssen überwunden werden, wenn ein marktorientierter Ansatz für die Entwicklung erfolgreich sein soll. Nach einem Jahrzehnt der Erfahrungen mit Politikreformen, die davon ausgingen, daß Regierungsversagen ein größeres Übel sei als Marktversagen, wächst nun das Bewußtsein für die Komplimentarität von Markt und Staat.

Nach Aufffassung der UNCTAD-Ökonomen sollte sich das neue wirtschaftspolitische Denken auf die Kapitalakkumulation und auf die Entwicklung von Institutionen unter den Bedingungen eines unvollkommenen Marktes und wirtschaftlicher Unsicherheit konzentrieren. Das Beispiel erfolgreicher Entwicklung in einigen rohstoffreichen Ländern Asiens, Lateinamerikas und Afrikas zeigt, daß eine Exportförderung in einem frühen Stadium des Entwicklungsprozesses noch relativ geringe Anforderungen an die Wirtschaftspolitik stellt, aber schnell zu Erfolgen verhelfen kann.

Die Kapitalakkumulation in Afrika muß dadurch beschleunigt werden, daß die Entstehung einer starken dynamischen und eigenständigen Unternehmerklasse gefördert wird, die bereit ist, ihre Ressourcen entwicklungswirksam einzusetzen; daß komplementär zur privaten Kapitalbildung in ausreichendem Maße öffentliche Investitionen getätigt werden; und daß der Eigentumsschutz im Interesse verstärkter Investitionsanreize verbessert wird.

Das UNCTAD-Sekretariat kommt in seinem Bericht zu einer Reihe von allgemeinen Politikempfehlungen, wobei es nicht übersieht, daß sich das Konzept für eine Beschleunigung des Entwicklungsprozesses im Detail von Land zu Land unterscheidet. Den afrikanischen Ländern werden folgende Maßnahmen empfohlen:

Erhöhung der Staatsausgaben im Agrarsektor: Ungenügende Kapitalausstattung, einschließlich unzureichender öffentlicher Investitionen, sind das Haupthindernis für eine nachhaltige landwirtschaftliche Entwicklung in Afrika.
Schaffung verschiedenartiger Institutionen im Agrarsektor: Ungeachtet der oft unbefriedigenden Ergebnisse der staatlichen Vermarktunggesellschaften (“marketing boards“ und “caisses de stabilisation“) in der Vergangenheit, sind Eingriffe des Staates in verschiedenen Bereichen des Rohstoffhandels weiterhin unabdingbar. Dies gilt für Finanzierung, Qualitätskontrollen, Risikomanagement, Markterschließung sowie die Bereitstellung von Infrastruktur und Dienstleistungen für Landwirte, die vom privaten Sektor nicht angeboten werden. Wo erforderlich müssen die öffentlichen Einrichtungen, die solche Dienste zur Verfügung stellen, reformiert und entpolitisiert werden, um sicherzustellen, daß sie effizient als Ergänzung des privaten Sektors und der Genossenschaften operieren.
Gezielte Vergabe von günstigen Krediten: Nach wie vor besteht ein Bedarf an Institutionen, wie z.B. Entwicklungsbanken, die Kredite zu günstigen Konditionen an Landwirte und kleine und mittelständische Unternehmen vergeben.
Regulierung von Zinssätzen: Da es sehr schwierig ist, die Seriosität aller Finanzinstitute sicherzustellen, erscheint in einigen Fällen eine Festsetzung der Zinssätze durch den Staat sinnvoll, um einen übermäßigen Anstieg der Inlandsverschuldung und finanzwirtschaftliche Instabilität zu verhindern.
Angemessene Regulierung und Kontrolle der Wechselkurse: Da steigende Exporte der entscheidende Faktor für zusätzliches Wirtschaftswachstum sind, ist der Wechselkurs zu wichtig, als daß er den Launen eines seichten und unbeständigen Marktes und der Unberechenbarkeit der Kapitalflüsse überlassen werden darf.
Selektive Handelspolitik: Die afrikanischen Staaten sollten bei der Liberalisierung ihres Außenhandels vorsichtig und differenziert agieren. Die nationale Handelspolitik sollte darum bemüht sein, exportierenden Unternehmen einen verbesserten Zugang zu erforderlichen Vorprodukten zu Weltmarktpreisen zu verschaffen, Investitionen zu erleichtern und den Konsum von Luxusgütern einzudämmen. Sonderhilfen für einzelne Industriezweige sollten nur zeitlich begrenzt gewährt und von der Erfüllung klarer Erfolgskriterien abhängig gemacht werden. Zwar ist der Spielraum für handelsfördernde Maßnahmen durch das WTO-Abkommen enger geworden, jedoch profitieren die meisten afrikanischen Länder von den Ausnahmeregelungen dieses Abkommens, die es ihnen ermöglichen, eine selektive Handelsförderung zu betreiben.
Verstärkung der regionalen Zusammenarbeit: Im Bemühen um eine Ausweitung und Diversifizierung des Außenhandels sollten die Möglichkeiten für Handel und Investitionen innerhalb der Region voll ausgenutzt werden. Selbst eine geringfügige Ausweitung des intraregionalen Handels kann dazu beitragen, Kapazitäten für den Export zu schaffen. Dies könnte wiederum eine regionale Wachstumsdynamik auslösen, indem die Beschränkungen für die Zahlungsbilanzen verringert werden und indem afrikanische Exporteure lernen, im weltweiten Wettbewerb zu bestehen.

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Für weitere Informationen, wenden Sie sich bitte an: Dr. Detlef Kotte, Abt. für Globalisierung und Entwicklungsstrategien,UNCTAD, Tel.: (+41-22)907-5837, FAX: (+41-22)907-0274; E-Mail: [email protected]; Yilmaz Akyüz, Direktor der Abteilung für Makroökonomie und Entwicklungspolitik, UNCTAD, Tel.(+41-22) 907-5841, Fax:(+41-22) 907-0274, E-Mail: [email protected], Kamran Kousari, UNCTAD-Koordinator für Afrika, Tel.(+41-22) 907-5800, Fax: (+41-22) 907-0274), E-Mail: [email protected]; oder Carine Richard-van-Maele, Pressereferentin, UNCTAD, Tel.: (+41-22) 907-5816/28, FAX: (+41-22)907-0043, E-Mail: [email protected].

Der UNCTAD Trade and Development Report 1989 (Verkaufsnr.: E.98.11.D.6) kann beim UNO-Verlag, Poppelsdorfer Allee 55, 53115 Bonn oder über die United Nations Publications, Sales Section, Palais des Nations, CH-1211 Geneva 10, Switzerland, Fax: (+41 22) 917 0027, E-Mail: [email protected] bezogen werden.